SO SOLL DAS NEUE EU-ARZNEIMITTELRECHT AUSSEHEN

Jede und jeder PTA, jede Apothekerin, jeder Apotheker kennt diese Situation: Vor dem Tresen steht ein Patient mit einem Rezept und schon der erste Blick auf die Verordnung lässt buchstäblich alle Warnlampen blinken: Nicht lieferbar! Aktuell registriert das Bundesinstitut für Arzneimittel und Medizinprodukte (BfArM) Lieferengpässe bei fast 500 Medikamenten (Stand 9. Juni 2023) – Impfstoffe nicht mitgezählt. Das Problem hat sich in den letzten Jahren drastisch verschärft: In ganz Europa fehlen immer wieder wichtige Arzneimittel. Antibiotika, Thrombolytika und Insulin sind besonders schwer zu beschaffen. Es fehlen aber auch fiebersenkende und schmerzstillende Mittel und eine Reihe weiterer wichtiger Medikamente. Grund genug, dass Lieferengpässe einer der zentralen Punkte bei der Reform des EU-Arzneimittelrechts sind.

Aber eben nur einer. Denn die grundlegende Überarbeitung des EU-Rechtsrahmens für Human- und Tierarzneimittel umfasst unzählige weitere Aspekte. Darunter ähnlich problematische wie Arzneimittelknappheiten: zum Beispiel Antibiotikaresistenzen, Arzneimittel für Kinder oder Medikamente gegen seltene Erkrankungen. Auf der To-Do-Liste stehen aber auch all die „normalen“ Themen rund um Entwicklung, Produktion, Vermarktung und Verteilung von Arzneimitteln in Europa: Marktzulassung und Pharmakovigilanz zum Beispiel, oder Transparenz bei Forschung und Preisen, Regelungen für Im- und Export bis hin zu Packungsgrößen und Beipackzetteln.

All das macht die Modernisierung des Arzneimittelrechts zu einem buchstäblich dicken Brett. Das Reformpaket umfasst mehr als 500 Seiten, auf denen die Kommission minutiös all die Themen abarbeitet, die sich in den 20 Jahren seit der letzten großen Revision angesammelt haben.

Dabei verfolgt die EU zwei übergeordnete Visionen: Sie will

• erstens europaweit ein hohes Niveau der öffentlichen Gesundheitsvorsorge sicherstellen. Dazu gehört, dass die Menschen in allen Mitgliedstaaten Zugang zu innovativen und bezahlbaren Medikamenten haben.
• Zweitens soll es künftig auch für Arzneimittel einen harmonisierten EU-Binnenmarkt geben. Aktuell regelt jedes Mitgliedsland seinen inländischen Arzneimittelmarkt selbst – mit der Folge, dass Preise, Erstattungsregeln und Verfügbarkeit von Medikamenten überall in Europa unterschiedlich sind. Diesen Flickenteppich würde die EU-Kommission gern einmotten. Künftig sollen Medikamente in ganz Europa gleichermaßen zugänglich, verfügbar und erschwinglich (sprich: bezahlbar) sein.

Dazu muss die EU allerdings an ziemlich vielen Stellschrauben drehen. Die wichtigsten liegen genau dort, wo es aktuell die größten Probleme gibt:

• bei Arzneimittelengpässen (Versorgungssicherheit),
• bei Antibiotikaresistenzen (AMR),
• beim ungleichen Zugang zu Arzneimitteln (regional und zeitlich),
• bei den Preisen und
• bei der Innovation.

Gleichzeitig nimmt die Kommission auch Umweltstandards und Bürokratie in den Blick.

Nicht lieferbare Arzneimittel sind in der gesamten EU ein ernstes Problem. Das macht Liefersicherheit und Vermeidung von Engpässen zu Top-Prioritäten der Pharmareform. Nationale Behörden und die Europäische Arzneimittelagentur EMA sollen beides besser überwachen und steuern können.

Deshalb will die Kommission Hersteller und Händler stärker in die Pflicht nehmen: Unternehmen sollen verpflichtet werden, Engpässe und Arzneimittelrücknahmen früher zu melden und Engpasspräventionspläne zu führen.

Kontrolle und Monitoring von Engpässen soll die EMA übernehmen. Mithilfe einer EU-weiten Liste kritischer Arzneimittel (an der die Kommission bereits arbeitet) sollen Schwachstellen in der Lieferkette bewertet und konkrete Maßnahmen empfohlen werden. Ein öffentliches Webportal soll zu kritischen Arzneimittelknappheiten informieren und die Kommission soll rechtsverbindliche Maßnahmen ergreifen können (zum Beispiel Notfallzulassungen), um die Versorgungssicherheit bei kritischen Arzneimitteln zu erhöhen.

Weitere wichtige Priorität sind die stetig zunehmenden Antibiotikaresistenzen (antimicrobial resistance, AMR) – und das Fehlen neuer, prioritärer Antibiotika.

Die Entwicklung neuer Antibiotika ist für Pharmaunternehmen unattraktiv. Weil die Verwendung neuer Antibiotika schon heute eingeschränkt ist, um die Resistenzen einzudämmen, können diese Präparate nicht in größeren Mengen vermarktet werden. Entwicklung und Produktion sind damit unwirtschaftlich. Und das wird sich durch zusätzliche Einschränkungen verschärfen, denn die EU drängt weiter massiv auf eine restriktive Nutzung antimikrobieller Mittel.

Um die Industrie zu animieren, trotzdem an neuartigen Antibiotika und an Alternativen zu forschen, hat sich die EU-Kommission ein neues Anreizinstrument einfallen lassen: übertragbare Datenexklusivitätsgutscheine – auch TEV (Transferable Exclusivity Voucher) oder einfach Vouchergenannt.

Die funktionieren so: Entwickelt ein Pharmaunternehmen ein neues Antibiotikum, bekommt es zusammen mit der Zulassung des Mittels einen TEV. Damit kann es die Marktexklusivität eines anderen Arzneimittels aus dem eigenen Sortiment verlängern. Oder den TEV an ein anderes Unternehmen verkaufen.

Darüber hinaus sieht der Entwurf eine ganze Reihe weiterer Neuregelungen zu Antibiotika vor. Dazu gehören:

• Verpflichtender Verwaltungs- und Kontrollplan für neue Antibiotika, vorzulegen vom Entwickler/Hersteller. Diese Pläne sollen insbesondere Vorschläge enthalten, wie Resistenzen, die aus der Anwendung des betreffenden Antibiotikums entstehen könnten, überwacht und eingeschränkt werden können.
• Verpflichtende Bewertung der Umweltrisiken durch Produktion und Entsorgung
• Spezielle Vorgaben für Packungsgrößen und Patienteninformation
• Anregungen und Vorgaben für die Mitgliedstaaten für ergänzende nationale Regelungen zu Antibiotika

Wenn die EMA ein neues Medikament zulässt, darf es in allen 27 EU-Staaten auf den Markt gebracht werden. Das heißt allerdings noch lange nicht, dass Patienten in allen EU-Staaten dieses Medikament auch bekommen können. In Deutschland dauerte es 2021 durchschnittlich 128 Tage, bis ein neues Arzneimittel nach der Zulassung verfügbar war. In Rumänien warteten die Patienten siebenmal länger: im Schnitt 918 Tage.

Damit Patienten in der EU künftig schneller und gleichberechtigt Zugang zu neuen Arzneimitteln haben, will die Kommission Forschung und Innovation fördern, die Marktzulassung beschleunigen und Anreize schaffen, dass Pharmaunternehmen neue Produkte möglichst in allen Mitgliedstaaten gleichzeitig auf den Markt bringen. Dazu soll es eine Reihe neuer Regelungen geben:

Bisher kann ein Unternehmen ein neues Arzneimittel bis zu zehn Jahre lang exklusiv auf den EU-Markt bringen. Dafür sorgen der gesetzliche Unterlagenschutz und der Vermarktungsschutz. Die bisherige Standardschutzzeit wird zwar verringert (von zehn auf acht Jahre) – aber es gibt neue und ausgedehntere Verlängerungsmöglichkeiten.

Neue Vorschläge zum Schutz des geistigen Eigentums
Der Schutz des geistigen Eigentums gilt als eine der zentralen Motivationen für Forschung und Entwicklung neuer Arzneimittel. Aktuell werden die Erfindungen der Pharmaindustrie durch drei Mechanismen geschützt: Patente, Unterlagenschutz und Vermarktungsschutz. Am Patentschutz ändern die vorgeschlagenen Regelungen des EU-Pharmapakets nichts. Aber die Schutzfristen für die Vermarktung (Kombination aus Unterlagen- und Vermarktungsschutz) sollen sich ändern. Künftig soll die Marktexklusivität auf bis zu 12 Jahre ausgedehnt werden können:
8 Jahre gilt der Standardschutz. Zusätzliche Schutzzeit bekommt,
+ wer ein Medikament in allen 27 Mitgliedstaaten gleichzeitig auf den Markt bringt (+2 Jahre),
+ wer ein Arzneimittel für einen ungedeckten medizinische Bedarf entwickelt (+ 6 Monate),
+ wer vergleichende klinische Prüfungen durchführt (+6 Monate).
+ Ein weiteres Jahr ist drin, wenn während der laufenden Schutzfrist ein neues Anwendungsgebiet mit höherem Nutzen als bestehende Therapien zugelassen wird.
Die zusätzlichen Zeiten können aufaddiert werden. Für neue therapeutische Indikationen von bereits zugelassenen Präparaten gilt künftig ein neuer, einmaliger Unterlagenschutz von vier Jahren.

Für Kinderarzneimittel und für Medikamente gegen seltene Krankheiten (Orphan Drugs) gelten generell längere Schutzfristen und auch hier sollen die Fristen unter bestimmten Bedingungen ausgedehnt werden können. Zudem soll es unter bestimmten Voraussetzungen sogar möglich sein, während der Dauer eines Marktexklusivitätsrechts weitere Medikamente für die gleiche Indikation zuzulassen.

Die EMA muss schneller werden. Neue Arzneimittel sollen innerhalb von 180 Tagen zugelassen werden (bisher: 400 Tage). Dazu werden die Verfahren vereinfacht, digitalisiert und beschleunigt – unter anderem durch weniger Gremien bei der EMA und rollierende Bewertungen. Dass das funktioniert, haben die Rolling Reviews bei der Zulassung der COVID-19-Impfstoffe gezeigt. Das könnte künftig Standard werden. Abstriche bei Qualität, Sicherheit und Wirksamkeit von Arzneimitteln soll es nicht geben.

Damit auch Generika und Biosimilars künftig schneller verfügbar sind (ab Tag 1 nach Ablauf des Patentschutzes für das Originalpräparat) sollen für diese Präparate die Zulassungsanforderungen zusätzlich vereinfacht werden (z.B. Nachweis von Gleichwertigkeit statt Zusatznutzen gegenüber Referenzarzneimitteln).

Für Orphan Drugs will die EU eine Einstufung als „Arzneimittel für seltene Leiden“ etablieren (durchgeführt von der EMA und gültig für sieben Jahre). Zudem soll die EMA ein öffentlich zugängliches Register für diese Medikamente einrichten und wissenschaftliche Leitlinien entwickeln.

Und Arzneimittel für Kinder sollen künftig ein integraler Bestandteil der Entwicklungsprogramme von Arzneimitteln für Erwachsene sein. Dazu sollen unter anderem pädiatrische Prüfkonzepte vorgelegt werden. Für Studien mit Kindern und Jugendlichen sollen zudem spezifische Voraussetzungen gelten (pädiatrische Prüfkonzepte).

Forschungsförderung bedeutet bei der EU meist, dass sie Geld zur Verfügung stellt. Auch im Pharmapaket spielen finanzielle Forschungsbeihilfen (insbesondere für kleine und mittlere Unternehmen) eine wichtige Rolle. Allerdings will die EU-Kommission mehr Transparenz über den Einsatz der Mittel. Dazu schlägt sie Melde- und Veröffentlichungspflichten für bestimmte klinische Studien und deren Ergebnisse vor.

Auch eine Reihe regulatorischer Neuerungen sollen die Forschung und Entwicklung von Arzneimitteln voranbringen. Zum Beispiel „regulatorische Sandkästen“ – eine Art Testlabor, das für eine begrenzte Zeit ein kontrolliertes Umfeld bietet, in dem neue oder angepasste Lösungen für die Entwicklung und Zulassung von Produkten ausgetestet werden können. Das Verfahren dafür soll fest definiert und von der EMA begleitet und überwacht werden.

Neue Regelungen für Krankenhausausnahmen sollen zudem ermöglichen, dass neuartige Therapien in Kliniken leichter eingesetzt werden können.

Aus vier mach zwei
Die Reform des EU-Arzneimittelrechts betrifft insgesamt vier bestehende Gesetze:
+ Die Richtlinie für Humanarzneimittel (2001/83/EG)
+ Das allgemeine Arzneimittelrecht (Verordnung über Verfahren zur Genehmigung und Überwachung von Human- und Tierarzneimitteln (EG 726/2004)
+ Die Verordnung zu Arzneimitteln für seltene Leiden (EG 141/2000)
+ Und die Verordnung zu Kinderarzneimitteln (EG 1901/2006)

Die EU-Kommission will diese Gesetze zusammenführen, vereinfachen und gleichzeitig ergänzen und an die heutigen Erfordernisse anpassen. Dazu schlägt sie zwei neue Regelwerke vor:
+ Eine neue Richtlinie für Humanarzneimittel. Sie regelt die Grundlagen für das Inverkehrbringen, die Herstellung, die Einfuhr, Ausfuhr, Lieferung, Vertrieb, Pharmakovigilanz, Kontrolle und Verwendung von Humanarzneimitteln. Damit gibt sie die Leitlinie für nationale Gesetzgebung in den Mitgliedstaaten vor. Gleichzeitig lässt sie diesen einen gewissen Freiraum bei der Umsetzung der Richtlinie in nationales Recht.
+ Eine neue Verordnung für die Genehmigung und Überwachung von Humanarzneimitteln. Sie regelt die konkreten Verfahren bei Genehmigung, Überwachung und Pharmakovigilanz. Und hier will die EU ihre Mitgliedstaaten deutlich enger an die Kandare nehmen. Denn die Regelungen einer Verordnung gelten unmittelbar in allen Mitgliedsländern und können durch nationales Recht nicht mehr unterminiert werden.

Insgesamt hofft die EU-Kommission, mit den neuen Regelungen im Arzneimittelrecht ein innovationsfreundliches Regelungsumfeld zu schaffen, das die Entwicklung neuer Arzneimittel und neuer Anwendungsgebiete für bestehender Medikamente begünstigt. Das sehen allerdings nicht alle betroffenen Akteure so.

Insbesondere die Industrie fürchtet, dass das Gesetzespaket zu viele Hindernisse in Forschung und Entwicklung schaffe und die Wettbewerbsfähigkeit der Pharmaunternehmen in Europa beeinträchtige. Sie bemängelt vor allem eine Schwächung des geistigen Eigentums (Unterlagenschutz und Marktexklusivität). Dies werde Forschungstätigkeit in Europa reduzieren, argumentiert der Verband forschender Arzneimittelhersteller. Abschreckend seien zudem die Regelungen zu Bevorratungs-, Melde- und Transparenzpflichten.

Als nächstes geht das Pharmapaket in das ordentliche Gesetzgebungsverfahren: EU-Parlament und -Rat (Vertretung der Mitgliedstaaten) werden die Vorschläge prüfen, diskutieren, Änderungsvorschläge einbringen. Denn auch in Brüssel gilt, dass kein Gesetz das parlamentarische Verfahren so verlässt, wie es eingebracht wurde. In welcher Form und wann das Paket verabschiedet werden kann ist derzeit noch völlig offen.

Klar ist nur: Die Zeit wird knapp. Aktuell sieht es nicht so aus, als könne das komplexe Projekt Reform des Arzneimittelrechts noch vor den Europawahlen im Juni 2024 durchgepaukt werden. Die Europäerinnen und Europäer werden wohl noch eine Weile warten müssen auf ein neues EU-Arzneimittelrecht. Und damit auch auf die sichere Versorgung mit zugänglichen, verfügbaren und erschwinglichen Arzneimitteln.

Quellen (Auswahl):
EU-Kommission: Verordnung für die Genehmigung und Überwachung von Humanarzneimitteln (Vorschlag der Kommission vom 26.04.2023 (Englisch): https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52023PC0193&qid=1685379684815
EU-Kommission: Richtlinie für Humanarzneimittel (Vorschlag der Kommission vom 26.04.2023 (Englisch):
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52023PC0192
EU-Kommission, Mitteilung zur Revision des Arzneimittelrechts: https://ec.europa.eu/transparency/documents-register/detail?ref=COM(2023)190&lang=de
EU-Kommission: Pressemeldung zur Vorstellung der Reformö des Arzneimittelrechts vom 24. 04. 2023: https://germany.representation.ec.europa.eu/news/reform-der-eu-arzneimittelregeln-medikamente-sollen-leichter-zuganglich-erschwinglicher-und-2023-04-26_de
Verband der forschenden Arzneimittelhersteller (vfa): Stellungnahme zur Reform des EU-Arzneimittelrechts: https://www.vfa.de/de/wirtschaft-politik/pharma-paket-europa/eu-schadet-forschung
Pharmazeutische Zeitung: EU bessert im Pharmapaket Voucher-Lösung nach (27. 04.2023): https://www.pharmazeutische-zeitung.de/eu-bessert-im-pharmapaket-voucher-loesung-nach-139831/
TaiylorWessing (Hrsg): Das neue Pharma-Paket der EU-Kommission: Geänderter Rechtsrahmen für Unterlagenschutz, Vermarktungsschutz und Marktexklusivität, 31. 05.2023: https://www.taylorwessing.com/de/insights-and-events/insights/2023/05/the-eu-commissions-new-pharmaceutical-package
Wirtschaftswoche: Eine bittere Pille für die Pharmaindustrie (27. 04.2023) https://www.wiwo.de/unternehmen/industrie/medikamente-das-ist-eine-bittere-pille-fuer-die-pharmazeutische-industrie/29117002.html